На 13 август се навършиха 25 години от подписването на Охридското рамково споразумение, което трябваше да гарантира правата на албанската общност в Република (Северна) Македония и да превърне държавата в равноправна за всички свои граждани, независимо от етническия им произход. Тази годишнина предизвика много коментари и анализи в публичното пространство, особено сред албанските политици и общественост, като със свои оценки активно се включиха политически представители и от Албания, и от Косово.
Източник: бюлетин "Българите на Балканите и по света", 2026, бр. 8
Преобладаваха коментарите, че Охридското споразумение не е изпълнено в нужната степен и остава още много работа за вършене. Отвъд политическото говорене, анализът на фактите показва, че тези оценки са обосновани до много голяма степен. Самото споразумение съдържа пет основни области – децентрализацията на местното самоуправление, равното представителство в публичния сектор, статута на албанския (и на другите езици) език на държавно равнище, образованието на майчин език и т.нар. принцип на Бадинтер за двойно мнозинство при приемането на важни решения. Постиженията и изоставанията в графика при уреждането и прилагането на тези основни положения са предмет на кратък анализ в следващите редове.
В конституционен план Охридското споразумение изпълни задачите, за които беше подписано. Петнадесет конституционни поправки, обявени на 16 ноември 2001 г., превърнаха споразумението в задължителна правна норма, докато Поправката XXXIV от 2019 г. включи самото споразумение в Преамбюла на Конституцията на Република Северна Македония. Двадесет и пет години по-късно въпросът вече не е дали съществува нормативната база, а защо тя не произвежда очакваните от албанската общественост резултати. Този процес може да бъде разделен на две основни фази: през първото десетилетие бяха създадени и променяни нужните закони, а след това започна тяхното оспорване от страна на македонските политически сили.
През първите години след подписването на споразумението беше осъществена административно-териториална реформа, която чрез промени в общински граници, създаде общини с албанско мнозинство. Фискалната децентрализация на общините започна официално през 2005 г. и се разви бързо, като общите приходи на органите на местното самоуправление нараснаха от 1,9% от брутния вътрешен продукт през 2005 г. до 5,8% до 2011 г., но след това растежът спря.
Оценките от 2023 г. ги поставят около 5 до 5,5%, тоест по същество на същото ниво, както преди повече от десетилетие. Програмата за устойчиво местно развитие и децентрализация за периода 2021–2026 г. определя дела на местните публични приходи в брутния вътрешен продукт като централен показател, с базова стойност 5,40% за 2019 г., цел 5,80% за 2024 г. и 7,00% за 2026 г. Целта за 2024 г. не беше постигната, докато целта за 2026 г. изтича тази година и няма да бъде постигната. Причината за забавянето е структурна, тъй като конституцията гарантира местното самоуправление и разширява правомощията на общините, но не определя никакъв финансов праг, който трябва да бъде достигнат. Фискалната тежест на децентрализацията остава въпрос, който се решава при приемането на годишния държавен бюджет.
Подобна е ситуацията и със заетостта в публичната сфера.
През 2001 г. само 7,5% от заетите в държавната администрация бяха албанци, за разлика от 84,5%, които бяха македонци. Това беше една от преките причини за конфликта. Напредъкът в представителството, който настъпи след това, е реален: 16,9% през 2010 г., 18,4% през 2014 г. и 21,70% според Регистъра на заетите в публичния сектор за 2025 г. Но този темп показва друг проблем, тъй като между 2024 и 2025 г. представителството на албанците в администрацията се увеличи от 21,39 на 21,70%, тоест съвсем малко. С това темпо на увеличаване на представителството не беше постигнат очакваният дял, както беше заложено за този времеви хоризонт. Междувременно се промени и процентът на представителството.
През 2024 г. министърът на държавната администрация промени процентите на целите за заетост: албанците от 29,52 на 24,30%, а за македонците от 54,21 на 58,44%. Решението беше взето едностранно на министерско ниво, извън всяка процедура, която изисква съгласието на малцинствените общности. Тази промяна се дължи на изменението в методиката. Предишният по-висок дял за албанците се определяше според процента на етническите общности от цялото население според окончателните резултати от Преброяването от 2021 г.
От населението, което живееше постоянно тогава в Република Северна Македония, дялът на албанците беше 24,30%, който дял се взе като за база при определянето на етническите квоти в публичната сфера. Но дори след промяната на принципа, целта за представителство не беше постигната. Общественият фокус върху албанската общност скрива другото лице на проблема. Нито една общност не постига предвидената цел за представителство: турците остават на 2,06% от заетите в публичната сфера спрямо 3,86% от дяла им в общото резидентно население, ромите на 1,16% спрямо 2,53%, сърбите на 0,96% спрямо 1,30%, власите на 0,41% спрямо 0,47%. Освен това, между 2024 и 2025 г. всички общности под прага от 20 процента отбелязаха лек спад.
Същевременно се появи още по-голям проблем пред принципа за равно представителство – механизмът, който произведе този ръст на представителството, известен като балансьор, беше отменен с решение на Конституционния съд на 9 октомври 2024 г.
Законът, който трябва да го замени, след почти две години, през август 2026 г., е само в парламентарна процедура. Проектът на закон за справедливо и адекватно представителство частично релативизира етническата база с други принципи. Според логиката на този проектозакон квалификациите и компетентностите са основен критерий, докато принадлежността към по-слабо представена етническа група може да се вземе предвид само когато кандидатите имат равни квалификации. Липсата на ясно определени етнически квоти не е технически пропуск, а съзнателен избор на управляващото мнозинство, обоснован с мнението на Венецианската комисия, според което меритократичната система трябва да стане основа на публичната заетост.
Проблемът за албанците има и друга плоскост – този проектозакон не съдържа никакви санкции за институциите, които не го спазват. Ако даден орган не представи данните за етническата принадлежност на своите служители в срок, единственото последствие е, че предвиденият координационен орган уведомява правителството със специален доклад. Единствената конкретна санкция е насочена към гражданина: в случай на злоупотреба при деклариране на принадлежност, кандидатът се отхвърля за този конкурс и не може да кандидатства през следващите три месеца. Тази асиметрия, при която единствената наказателна мярка засяга кандидата, докато институцията остава без последствия, е най-ясният показател за реалната изпълнителна тежест на закона.
Също толкова показателно за пренебрегването на етническия фактор е и финансовото обезпечаване, предвидено за осигуряването справедливото представителство, тъй като проектозаконът не залага специални финансови средства, което означава, че обученията ще се финансират от съществуващите бюджети.
Законът не решава и въпроса, който министерството създаде, когато промени процентите на целите за заетост, защото не уточнява дали базата за изчисление е постоянното население или това, което включва диаспората. Междувременно, като обективен критерий за проверка се предвижда личното име, вписано в личната карта – неподходящо решение за хора от смесени бракове и в противоречие със самата гаранция за свободно деклариране.
На 4 юни 2026 г. Комисията по междуобщностни отношения реши с 11 гласа „за“ и 2 „против“ законът да бъде приет с т.нар. малък Бадинтер, тоест с мнозинство от присъстващите депутати от малцинствата, докато депутати от албанската опозиция настояваха за „големия Бадинтер“, тоест мнозинство от общия брой депутати от малцинствата.
Този процедурен детайл на парламента е много важен, защото е най-пресният пример за това, което следващият анализ установява за самия механизъм „Бадинтер“.
Въпросът за официалната употреба на албанския език беше основна тема за албанците в Република Северна Македония през първата половина на 2026 г. Настоящото нерешено състояние на този въпрос повдига поне две важни питания.
Първото е, че делото за конституционността на Закона за езиците стои без решение в Конституционния съд от 2019 г. с второ отлагане през декември 2024 г. Второто се появи през зимата на 2026 г., когато студенти по право от трите албански университета организираха протести с искане изпитът по юриспруденция да може да се полага и на албански език. Правителството обяви въпроса за приключен, като третира изпита като професионална оценка, а не като административна процедура, регулирана от Закона за езиците. Практическият резултат е като прекъсната верига: човек може да учи изцяло на албански, но не може да получи професионалната си диплома на същия език. Неофициализирането на езика се проявява и в комуникацията с централните институции, където законът го позволява само на жителите на общини, в които албанският е официален език – по-тясно тълкуване от самата конституционна гаранция. На местно ниво, през 2014 г. имаше 31 единици с повече от един официален език, от които осем доброволно добавиха език за общности под прага от 20 процента. Въпреки това, нито една община не прие доброволно албанския език там, където прагът не беше достигнат. От друга страна, Европейската харта за регионалните или малцинствените езици, подписана през 1996 г., остава нератифицирана.
В началното и средното образование езиковата структура е останала практически непроменена през последното десетилетие. В края на учебната 2022/2023 година от 182 245 ученици в началното образование, 63,6% са учили на „македонски“, 32,4% на албански и 3,8% на турски. През 2015 г. съответните числа са били около 64,5%, 32,2% и 3%. В средното образование от 66 678 ученици 67,3% са учили на „македонски“ и 28,6% на албански.
Езиковото разделение на училищната система не е просто статистически факт, а сериозна пречка пред междуетническата комуникация и интеграция. Това е устойчива структура, възпроизвеждана от едно поколение в следващото, а последиците се измерват и в контактите в реалния живот, защото дори когато училищата се посещават от ученици от различни общности, те често функционират с отделни смени според езика, на който се обучават. Европейската комисия срещу расизма и нетолерантността критикува страната, като подчертава, че интеграцията между общностите е останала без конкретен план за действие и без финансиране, след като е била разтворена в общата образователна стратегия.
Стратегията за образование 2026–2032 г. е придружена от План за действие със срокове, отговорни институции, показатели и бюджетни линии, но в нея остават две ограничения: интеркултурализмът се третира като междусекторна тема, а не като отделна приоритетна област, а успехът се измерва само с процента на училищата, които провеждат дейности, а не с това колко реално има междуетнически контакт.
Правото на вето от политическите представители на малцинствените общности (Бадинтер) или двойното гласуване беше най-оригиналното решение на Охридското споразумение. То изисква законите за културата, езика, образованието, личните документи и символите да бъдат приети и с мнозинство от присъстващите депутати от малцинствата, като по този начин им се дава практически право на вето. На практика този механизъм не е една формула, а три различни формули с различни прагове и обхват, и заради това широко пространство за тълкуване се наблюдават злоупотреби от страна на мнозинството. Списъкът на областите, които изискват двойно гласуване в парламента, не съвпада със съответния списък на общинско ниво. Образованието е най-очевидният пример: то е защитено от процедурата, когато се решава в правителството, но не и когато се решава в общината, въпреки че образователните правомощия бяха прехвърлени към общините още през 2005 г. Бюджетните решения, включително капиталовите инвестиции, остават напълно извън механизма на Бадинтер, въпреки че именно разпределението на средствата между общините е един от най-големите проблеми в страната.
С прегледа на Бадинтер през 2015 г. бяха планирани три по-големи корекции и беше препоръчано сформирането на експертна група. Единадесет години по-късно, нито една промяна не е направена и групата не е сформирана.
Като обобщение може да се направи изводът, че децентрализацията на общините има свой собствен закон за финансиране, но няма определен конституционен праг за процента на собствените средства. Справедливото представителство ще има свой собствен закон, но без санкции и без бюджет. Официалната употреба на езиците е уредена в закон, но има нерешено дело в Конституционния съд от 2019 г. Образованието на етническите общности има финансиран план за действие, но успехът се измерва с броя на дейностите, а не с реалните междуетничекси контакти. Принципът Бадинтер има конституционен статут, но не е точно определено в какви случаи се използва.
Този кратък преглед на приложението на Охридското споразумение показва, че в някои области има регресивна тенденция, особено в справедливото представителство и в употребата на езиците. В други сфери проблемът не се изразява във връщане назад, а в стагнация и липса на измерими механизми за финансиране, мониторинг и отчетност. Трябва да се добави, че отсъстват ясни критерии за измерване и оценка за прилагане на различните аспекти на Охридското споразумение: няма нито една цялостна официална оценка и измерване на прилагането на споразумението от 2015 г., което означава, че има непълнота в данните.
Споразумението беше включено в Преамбюла на Конституцията през 2019 г., което означава, че неговото гарантиране вече не е въпрос на волята на едно конкретно правителство, а задължение на всяка институция. Двадесет и пет години след подписването, това, което липсва, не е нормативната част, а пълното му и реално изпълнение. Въпреки че официално има консенсус за неговата пълна реализация и конституционните основи са поставени, саботирането се извършва чрез действията на Конституционния съд и другите съдебни инстанции, както и чрез блокирането му в бездействието на по-ниските административни структури. Изпълнението на Охридското споразумение и по-точно неговото пълно прилагане, определено се възпрепятстват умишлено от правителството на ВМРО-ДПМНЕ през последните две години, което не само предизвиква сериозно недоволство сред албанците в Република Северна Македония, но е и ясен сигнал, че от институциите в Скопие не може да се очаква готовност да прилагат официални договорености за правата на етническите общности в страната.
Д-р Антон Панчев